Zmiany w ustawie o SPÓŁDZIELNIACH MIESZKANIOWYCH

Szczegóły

Kategoria: 2011

Odsłony: 3973

ZMIANY W USTAWIE O SPÓŁDZIELNIACH MIESZKANIOWYCH

w załączeniu przesyłam opinię prof. K. 
Pietrzykowskiego (sędzia SN) oraz prof M. Wrzołek- Romańczuk dot. projektu 
ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych
Projekt ustawy uzyskał również poparcie Rządu, który przedstawił do niego 
jednolitą pozytywną opinię.
Pozdrawiam Lidia Staroń

Prof. dr hab. Małgorzata Wrzołek-Romańczuk

Prof. dr hab. Krzysztof Pietrzykowski

Opinia prawna

na temat projektu ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych

w brzmieniu przedstawionym w sprawozdaniu podkomisji nadzwyczajnej powołanej do rozpatrzenia poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (druk nr 2487), poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze, ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz ustawy o biegłych rewidentach i ich samorządzie (druk nr 2510), senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (druk nr 2544), poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (druk nr 2573) oraz poselskiego projektu ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (druk nr 3494)

1. Powszechne jest przekonanie, że obowiązująca ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych, wskutek licznych nowelizacji oraz interwencji Trybunału Konstytucyjnego, osiągnęła taki stopień skomplikowania i braku czytelności, że nie jest już możliwe jej „poprawianie”, lecz konieczna jest dalej idąca interwencja ustawodawcy przez uchwalenie nowej ustawy. Naprzeciw temu przekonaniu wychodzi opiniowany projekt ustawy. W projekcie tym zostały wykorzystane te rozwiązania dotychczasowej ustawy, które sprawdziły się w praktyce i nie wywoływały zastrzeżeń. W niniejszej opinii koncentrujemy się zatem na najbardziej istotnych, niezbędnych zmianach o charakterze systemowym.

2. Bez wątpienia podstawowa zmiana systemowa dotyczy relacji między ustawami o spółdzielniach mieszkaniowych i o własności lokali w aspekcie wyodrębniania własności lokali.

W obecnie obowiązującej ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych przyjęto rozwiązanie, że do odrębnej własności lokali w spółdzielniach mieszkaniowych nie stosuje się przepisów ustawy o własności lokali o wspólnocie mieszkaniowej i o zarządzie nieruchomością wspólną, który to zarząd jest z mocy prawa wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową jako zarząd powierzony. Właściciel lokalu niebędący członkiem spółdzielni nie ma żadnego wpływu na zarząd nieruchomością wspólną i swoim lokalem. Ponosi on natomiast takie same koszty utrzymania spółdzielni jak jej członkowie, a nawet wyższe, gdyż nie korzysta z efektów działalności gospodarczej spółdzielni. Do stosowania w pełni przepisów o własności lokali może dojść w dwóch wypadkach: z mocy prawa w razie wyodrębnienia własności wszystkich lokali w danej nieruchomości oraz na podstawie uchwały podjętej przez właścicieli lokali większością głosów liczoną według wielkości udziałów w nieruchomości wspólnej. W obu wypadkach nie dochodzi do żadnych rozliczeń między wspólnotą mieszkaniową i spółdzielnią mieszkaniową, wspólnota nie ma zatem żadnych praw do majątku spółdzielni. Rozwiązania te nie tylko są krzywdzące dla właścicieli lokali, ale ponadto – naszym zdaniem – naruszają konstytucyjne zasady ochrony własności i równości wobec prawa (art. 21, art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji).

W opiniowanym projekcie ustawy przyjmuje się rozwiązanie, że z chwilą wyodrębnienia własności pierwszego lokalu w budynku stanowiącym własność albo współwłasność spółdzielni mieszkaniowej powstaje wspólnota mieszkaniowa. Od tej chwili ma zastosowanie ustawa o własności lokali, według której spółdzielnia jest tzw. właścicielem dotychczasowym. Członkami wspólnoty mieszkaniowej są pierwszy właściciel wyodrębnionego lokalu i właściciel dotychczasowy. Właściciel lokalu zachowuje członkostwo w spółdzielni, co sprawia, że ma on wpływ na zarząd nieruchomością wspólną i jako członek wspólnoty, i jako członek spółdzielni. Jeżeli jednak właściciel lokalu nie jest członkiem spółdzielni, zachowuje wpływ na zarząd nieruchomością wspólną jako członek wspólnoty. W obu wypadkach spółdzielnia jest obowiązana określić udział właściciela lokalu w jej majątku. W miarę wyodrębniania własności kolejnych lokali powinna ulegać zmniejszeniu wysokość kosztów zarządu nieruchomością wspólną. Do rozliczeń między wspólnotą mieszkaniową a spółdzielnią mieszkaniową dojdzie na żądanie wspólnoty, zapewne wtedy, gdy właściciele powierzą zarząd nieruchomości innej osobie niż spółdzielnia mieszkaniowa albo dokonają wyboru zarządu jako organu wspólnoty. Do takich rozliczeń znajdą odpowiednie zastosowanie przepisy o podziale spółdzielni na żądanie mniejszości.

Projektowanym rozwiązaniom oczywiście nie można postawić zarzutu niekonstytucyjności. W przeciwnym razie należałoby bowiem przyjąć, że niezgodna z Konstytucją jest cała ustawa o własności lokali, obowiązująca od 17 lat i niesłusznie niemająca zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych.

3. Kolejna zmiana systemowa odnosi się do relacji między członkostwem w spółdzielni mieszkaniowej a prawem do lokalu. Dotychczasową zasadę związania spółdzielczego własnościowego (zniesioną na skutek kilku wyroków Trybunału Konstytucyjnego) i lokatorskiego prawa do lokalu z członkostwem w spółdzielni zastępuje się odwrotną zasadą związania członkostwa w spółdzielni z wymienionymi prawami do lokalu.

Wypowiedź na temat analogicznej zmiany proponowanej w Druku sejmowym numer 767 Sejmu V kadencji została zawarta w opinii przygotowanej na zlecenie Biura Analiz Sejmowych przez Małgorzatę Wrzołek-Romańczuk. Opinia została złożona w dniu 4 września 2006 r.; zawarte w niej stanowisko jest nadal aktualne, z zastrzeżeniem jednakże zasadności wyłączenia z proponowanej regulacji właścicieli lokali. Poniżej przytaczamy ten fragment opinii.

„III. 1 .Projektowana regulacja przewiduje nadanie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych następującego brzmienia:

Przyjęcie przedstawionej regulacji doprowadziłoby do odwrócenia poprzednio obowiązującej zasady związania ustanowionego już spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu z członkostwem w spółdzielni przez związanie członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej ze spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu….

W moim przekonaniu rozwiązanie to nie tylko nie budzi zastrzeżeń natury jurydycznej, zwłaszcza co do zgodności z Konstytucją RP, ale zasługuje na aprobatę jako stwarzające realną szansę nadania spółdzielczości mieszkaniowej prawidłowego kształtu. Do przyjęcia takiego stanowiska skłaniają następujące względy.

a) Przede wszystkim trzeba wskazać, iż proponowana regulacja stanowi rozwiązanie analogiczne do przyjętego w art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Zgodnie z tym przepisem ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. W przepisie tym ustawodawca określił wspólnotę mieszkaniową przez wskazanie jej składu (tworzy ją ogół właścicieli). Z regulacji tej wynika, że „członkostwo we wspólnocie mieszkaniowej ma charakter pochodny względem prawa własności lokali wchodzących w skład określonej nieruchomości, nie można do niej wstąpić czy z niej wystąpić”. Skutki te powstają jako następstwo nabycia i utraty własności takiego lokalu (A. Doliwa: Prawo mieszkaniowe. Komentarz. Warszawa 2003, s. 650).

Przedstawione rozwiązanie zawarte w ustawie o własności lokali nie było kwestionowane, a tym bardziej uznane na niezgodne z Konstytucją.

b) Gdy chodzi o inne wątpliwości co do zgodności projektowanej regulacji z Konstytucją, m.in. w aspekcie przewidzianego w art. 58 Konstytucji prawa zrzeszania się, trzeba wskazać, że pod rządami ustawy - Prawo spółdzielcze w brzmieniu przewidującym związanie prawa do lokalu z członkostwem w spółdzielni, w wyroku z dnia 17 III 1986 I CR 485/85 (OSN CP 1987, poz. 40) Sąd Najwyższy przyjął, iż dopuszczalne jest zobowiązanie danej osoby do złożenia oświadczenia woli o przystąpieniu do spółdzielni w charakterze członka (art. 64 kc), jeżeli obowiązek taki wynika z zawartej przez strony umowy zamiany spółdzielczych własnościowych praw do lokali mieszkalnych. Nie narusza to w niczym zasady dobrowolności należenia do spółdzielni (art. 1 ustawy – Prawo spółdzielcze), gdyż o przynależności do określonej spółdzielni strony zadecydowały przy zawieraniu umowy zamiany lokali spółdzielczych.

Odnosząc ten pogląd do projektowanej regulacji, trzeba przyjąć, że wyrażenie zgody na członkostwo nastąpi w momencie zawarcia umowy o ustanowienie prawa do lokalu…

c) W stosunku do osób, którym już przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu lub prawo odrębnej własności lokalu wybudowanego w spółdzielni mieszkaniowej, uzyskanie statusu członka spółdzielni nastąpi ex lege, w momencie wejścia w życie projektowanej zmiany ustawy. Tu mogłyby pojawić się obawy, iż wobec tych osób mogłoby dojść do naruszenia praw nabytych. W moim przekonaniu obawy te są pozbawione podstaw.

Zasada ochrony praw nabytych polega na tym, że nowe regulacje prawne powinny w zasadzie chronić prawa nabyte, z czego wynika, że uzyskane raz prawo nie może być odebrane lub zmodyfikowane w niekorzystny sposób (por. L.Garlicki: Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu. Warszawa 2003, s. 65).

Podobnie jak inne zasady konstytucyjne (np. zasada równości), zasada ochrony praw nabytych nie ma charakteru bezwzględnego, absolutnego . Dopuszczalne są odstępstwa od tej zasad, jeżeli przemawiają za tym przekonywające argumenty, pozostające w związku z innymi wartościami. Przyjmuje się zatem dopuszczalność niezbędnych ingerencji w prawa nabyte (L. Garlicki: op. cit.).

W moim przekonaniu projektowana regulacja nie modyfikuje nabytego już prawa do lokalu (nie zmienia ani jego charakteru, ani treści prawa), prawo to nie ulega osłabieniu. Gdyby jednak uznać, w szerszym kontekście, że projektowana regulacja wpływa na istniejące już prawo, to na pewno nie robi tego w sposób niekorzystny (a jedynie taki skutek byłby sprzeczny z zasadą ochrony praw nabytych). Wprost przeciwnie, proponowana regulacja przyczyni się do wzmocnienia pozycji podmiotu, któremu przysługuje prawo do lokalu, przez zapewnienie mu wpływu na zarządzanie spółdzielnia.

Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 3 czerwca 2005 r., objęła wieloma przepisami także osoby niebędące członkami spółdzielni, którym przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Na osoby te zostały nałożone określone obowiązki wynikające z funkcjonowania spółdzielni niemal identyczne jak w wypadku członków spółdzielni. Nie będąc członkami spółdzielni, osoby te nie mają natomiast praw przysługujących członkom, a tym samym nie mają zagwarantowanego wpływu na zarządzanie spółdzielnią.

d) Co więcej, w tej sytuacji, zwłaszcza jeżeli znaczna liczba osób, którym przysługują prawa do lokali, nie jest członkami, rola spółdzielni staje się iluzoryczna. Przyjęcie projektowanej regulacji pozwoli zmienić te sytuację. Pozwoli rozwiać obawy wyrażane po wejściu w życie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, iż dojdzie generalnie do unicestwienia spółdzielni tego rodzaju.

Oceniając omawianą propozycję, nie sposób pominąć, że Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach (zwłaszcza w wyroku z 25 lutego 1999 r. sygn. K 23/98, z 29 czerwca 2001 r. sygn. K 23/00 oraz z 30 marca 2004 sygn. 32/03) przecinał związanie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu z członkostwem, ale robił to w odniesieniu do tych sytuacji, gdy to związanie działało na niekorzyść członków i dawało spółdzielni podstawę do „władczych” działań w stosunku do członka. Nie można więc uznać, że rozważana tu propozycja przyjęcia zasady odwrotnej jest niezgodna ze stanowiskiem TK, skoro ma na celu wzmocnienie pozycji podmiotów, którym przysługują spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu….”.

Należy dodać, że w obecnie opiniowanym projekcie (po uwzględnieniu uwag zgłaszanych w toku prac podkomisji) prawidłowo wyłączono właścicieli lokali z zasady związania członkostwa w spółdzielni z prawem do lokalu. Takie związanie mogłoby bowiem budzić pewne wątpliwości.

4. Pozostałością z poprzedniego systemu polityczno-gospodarczego, powodującą wiele problemów, z którą ustawodawca nie uporał się w satysfakcjonujący sposób przez ponad 20 lat transformacji, jest nieuregulowany stan prawny gruntów, na których spółdzielnie wzniosły budynki mieszkalne czy nawet całe osiedla mieszkaniowe.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 29 października 2010 r. sygn. akt P 34/08 (OTK-A 2010, nr 8, poz. 84) Trybunał Konstytucyjny przedstawił przyczyny kreowania dla spółdzielni mieszkaniowych specjalnych instrumentów prawnych nabywania praw do zabudowanych nieruchomości. TK wskazał, że tworzenie takich regulacji prawnych jest konsekwencją sposobu gospodarowania gruntami na rzecz spółdzielni mieszkaniowych w przeszłości, w okresie PRL, gdy nie przywiązywano wagi „…do porządkowania w aspekcie formalnym stanów prawnych nieruchomości…” a także „… nie zawsze wydawano sformalizowane decyzje o przekazaniu gruntu na rzecz spółdzielni mieszkaniowej…”. Jak podkreślił TK, spółdzielnie uzyskiwały grunty od Państwa; grunty były najczęściej przekazywane w użytkowanie, przy czym charakter prawny tego użytkowania nie został nigdy jednoznacznie określony. Wobec przywołanego przez TK zapatrywania, że użytkowanie przekazywane przez Państwo jednostkom społecznym, w tym spółdzielniom mieszkaniowym, kreowało posiadanie zależne, wykluczone było i jest stosowanie przepisów o nabyciu własności nieruchomości przez zasiedzenie zawartych w kodeksie cywilnym (w świetle tych przepisów do zasiedzenia prowadzi tylko posiadanie samoistne).

Brak możliwości uregulowania przez spółdzielnie praw do gruntów przy wykorzystaniu klasycznych metod nabywania nieruchomości był w przeszłości impulsem dla ustawodawcy do przyjmowania szczególnych instrumentów prawnych służących uporządkowaniu stanu prawnego (wymienia je TK w uzasadnieniu wyroku w sprawie P 34/08 oraz K. Pietrzykowski: Spółdzielnie mieszkaniowe, Komentarz, 6 wydanie, Warszawa 2011, s. 282 i n.). Do takich instrumentów należą także unormowania zawarte w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. Wskazane regulacje nie doprowadziły jednak do oczekiwanych rezultatów, a w wyroku z dnia 29 października 2010 r. w sprawie P 34/08 TK uznał, że regulujący tę materię art. 35 ust. 4 ze zn. 1 u.s.m. (dodany przez ustawę nowelizująca z 2007 r.) jest niezgodny z art. 2, a przez to z art. 64 ust. 2, art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3, art. 165 ust. 1 i 2 oraz art. 167 ust. 2 Konstytucji RP. Wskutek utraty mocy obowiązującej przez art. 35 ust.4 ze zn. 1 u.s.m. bezprzedmiotowy stał się art. 35 ust. 4² u.s.m.

Dla oceny projektowanych regulacji istotne znaczenie ma konkluzja wywodów uzasadnienia wyroku TK w sprawie P 34/08, w której Trybunał stwierdził naruszenie zasad poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji) „… w wyniku uchybień rzetelności legislacji co do jej jasności i efektywności gwarancji proceduralnych…” Za uchybienie mieszczące się w tym zakresie TK uznał m.in. to, że zaskarżona regulacja nie dała dotychczasowym właścicielom gruntów możliwości przeciwstawienia się skutkom zasiedzenia przewidzianego w zaskarżonym przepisie.

Okoliczność, że to Państwo doprowadziło do sytuacji, w której liczne spółdzielnie nie uzyskały przed rozpoczęciem budowy domów (osiedli) i w następnych latach tytułów prawnych do gruntu oraz wzgląd na to, że dotychczasowe regulacje prawne nie przyniosły oczekiwanych skutków, obliguje wręcz ustawodawcę do rozwiązania tego problemu.

Przy tym założeniu na pozytywną ocenę zasługuje zawarcie w art. 46 projektu unormowań w tym zakresie oraz uwzględnienie w tej regulacji interesów obecnych właścicieli gruntów, i to zarówno reprezentujących własność publiczną (Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego), jak i pozostałych podmiotów (osoby prawne i fizyczne). Taki kształt projektowanych przepisów odróżnia proponowane rozwiązanie od zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny. Dopiero gdy nie dojdzie do zawarcia stosownych umów (oddania gruntu w użytkowanie wieczyste czy przeniesienia własności gruntu zajętego pod budowę), w grę wejdzie możliwość zasiedzenia gruntu po upływie 12 miesięcy od dnia wejścia ustawy w życie.

Gdy chodzi o podmioty publiczne, rozważany przepis projektowanej ustawy przyznaje im roszczenie wobec spółdzielni mieszkaniowej o zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Obecnie nie ma takiej regulacji, a wspomniane roszczenie przysługuje tylko spółdzielni mieszkaniowej. Praktyka jednak wskazuje na to, że niektóre spółdzielnie mieszkaniowe, z im tylko znanych powodów, nie dochodzą takiego roszczenia. Proponowane rozwiązanie, przyznając podmiotom publicznym roszczenie w okresie roku od dnia wejścia ustawy w życie, wypełnia istniejącą w tym zakresie lukę i w pełni odpowiada jednej z dwóch podstawowych cech prawa cywilnego, którą jej równorzędność (autonomiczność) podmiotów stosunków cywilnoprawnych.

Gdy chodzi o podmioty prywatne, już obecnie (podobnie jak podmioty publiczne) mogą one dochodzić przewidzianego w art. 231 § 2 kodeksu cywilnego roszczenia o nabycie przez posiadacza własności działki zajętej pod budowę za odpowiednim wynagrodzeniem. W art. 46 projektu ustawy niejako „przypomina się” tym podmiotom o tym, że przysługuje im takie roszczenie (są to bowiem podmioty o różnym stopniu znajomości bądź nieznajomości prawa) i mogą go dochodzić jeszcze w ciągu roku od dnia wejścia ustawy w życie.

W nawiązaniu do art. 172 kodeksu cywilnego należy podkreślić, że różnice między uregulowanym tam zasiedzeniem nieruchomości i zasiedzeniem przewidzianym w projekcie ustawy polegają na tym, że, po pierwsze, nie różnicuje się terminu wymaganego do zasiedzenia w zależności od istnienia dobrej albo złej wiary posiadacza. Ze względu na przyjętą w projektowanym przepisie datę 5 XII 1990 r. jest oczywiste, że objęte jego działaniem spółdzielnie mieszkaniowe są co najmniej od ponad 20 lat posiadaczami gruntów, na których wzniosły budynki mieszkalne, a nawet całe osiedla mieszkaniowe. Po drugie, wymaga się, aby spółdzielnie mieszkaniowe były posiadaczami gruntów, nie zaś posiadaczami samoistnymi. Jest to z pewnością regulacja nadzwyczajna, ale w pełni uzasadniona tym, że chroni prawo do mieszkania, a więc jedno z najważniejszych dóbr przysługujących człowiekowi (zob. art. 75 ust. 1 Konstytucji), a poza tym chroni tysiące obywateli dotkniętych zaniedbaniami władzy w okresie PRL.

Uwzględnienie przedstawionych aspektów proponowanej regulacji prowadzi do wniosku, że trudno byłoby jej postawić zarzut niezgodności z Konstytucją, zwłaszcza z art. 2, 21 i 64.

5. Projektowana ustawa przewiduje szczególne rozwiązania dotyczące „przekształceń” w prawa odrębnej własności lokali spółdzielczych lokatorskich i własnościowych praw do lokali, a także praw najmu lokali, gdy najemcy lub ich poprzednicy prawni ponieśli pełne koszty budowy lokali. Przyjmuje się mianowicie, że prawo odrębnej własności lokalu powstaje w chwili dokonania wpisu w księdze wieczystej. Podstawę dokonania wpisu stanowi uchwała zarządu spółdzielni określająca przedmiot odrębnej własności, podjęta na podstawie obecnej ustawy, albo uchwała rady nadzorczej spółdzielni podjęta na podstawie projektowanej ustawy i zaświadczenie spółdzielni stwierdzające spłatę długów przez uprawnioną osobę oraz stwierdzające, że uchwała spółdzielni nie podlega zaskarżeniu albo powództwo o jej uchylenie zostało prawomocnie oddalone. Proponowana regulacja różni się od dotychczasowej przede wszystkim tym, że nie zawiera się umów notarialnych o przeniesienie własności lokali. Jest ona w pełni uzasadniona przede wszystkim z tego powodu, że już według obecnie obowiązującej ustawy wprawdzie dochodzi do „przeniesienia” własności lokalu przez spółdzielnię mieszkaniową na rzecz uprawnionej osoby, ale nie w wykonaniu umowy zobowiązującej do przeniesienia własności rzeczy (art. 155 § 1 kodeksu cywilnego), zatem 158 kodeksu cywilnego, wymagający zachowania formy aktu notarialnego, nie znajduje tu zastosowania. W rozważanej sytuacji nie dochodzi zatem do klasycznego „zbycia” prawa do lokalu przez spółdzielnię mieszkaniową. Na marginesie należy poza tym podkreślić, że częste są przypadki nieprzystępowania spółdzielni do aktów notarialnych. Znane są też przypadki odmawiania przez notariuszy sporządzania umów przeniesienia własności ze względu na niskie wynagrodzenia.

Przedstawione rozwiązanie pozostaje bez związku z przepisami Konstytucji.

6. Powszechnie krytykowane są obecne unormowania dotyczące przeprowadzania lustracji, które w spółdzielniach mieszkaniowych odbywają się na zasadach „koleżeńskich” czy „towarzyskich” – prezes jednej spółdzielni lustruje spółdzielnię, której prezesem jest jego kolega itd. W takim kształcie lustracja jest instytucją fasadową, a kontrola spółdzielni jest iluzoryczna, nie prowadzi do ujawniania uchybień, naruszeń prawa, nadużyć przy dysponowaniu środkami finansowymi wnoszonymi przez członków i osoby, którym przysługują prawa do lokali.

Do zmiany tego wyjątkowo patologicznego stanu w projekcie trafnie proponuje się - przy utrzymaniu dotychczasowego określenia celów lustracji - przeprowadzanie lustracji przez osoby mające uprawnienia w tym zakresie, które będą przyznawane przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną i Odpowiedzialności Zawodowej. Komisja ta zostanie utworzona przez ministra właściwego do spraw instytucji finansowych w składzie 21 członków, w tym 5 wskazanych przez Krajowa Radę Spółdzielczą. Lustrator będzie wskazywany przez spółdzielnię spośród osób wpisanych do centralnego rejestru lustratorów spółdzielni.

Proponowane zmiany w tej dziedzinie nie zmierzają natomiast do wprowadzenia państwowego nadzoru nad spółdzielniami, nie wykraczają poza ramy ograniczonego działania przyznane ministrowi w obowiązujących przepisach art. 93 a prawa spółdzielczego, co do którego w wyroku z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. akt K 64/07 (OTK–A 2009, Nr 7, poz. 110) Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie jest niezgodny z art. 78 i 146 ust. 4 Konstytucji. W aspekcie istotnym dla oceny opiniowanego projektu, trzeba podkreślić, że TK wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż przepis art. 146 ust. 4 Konstytucji zawiera jedynie przykładowy katalog kompetencji Rady Ministrów. Projektowane rozwiązanie nie może być zatem uznane za wykraczające poza konstytucyjne kompetencje tego organu.

W konkluzji niniejszej opinii pragniemy podkreślić, że projektowana ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych zawiera powszechnie oczekiwane i bardzo korzystne dla członków spółdzielni mieszkaniowych rozwiązania, którym nie można postawić zarzutu niezgodności z Konstytucją.

=======================================================================================

Biuro  Analiz  Sejmowych

OPINIA ZLECONA

Prof. UW dr hab. Tomasz Stawecki

Wydział Prawa i Administracji

Uniwersytetu Warszawskiego                                        

1453/11

Warszawa, 27 czerwca 2011 r.

Opinia

w sprawie zgodności z Konstytucją RP projektów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz ustawy Prawo spółdzielcze

Niniejsza opinii prawna stanowi ocenę zgodności z Konstytucją RP z 2 kwietnia 1997 r. i obowiązującym systemem prawa następujących projektów: (1) senackiego i poselskiego ustaw o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (druki Sejmu VI Kadencji: 2544, 2487 i 2573), (2) poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo spółdzielcze, ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz ustawy o biegłych rewidentach i ich samorządzie (druk 2510) oraz (3) poselskiego projektu ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (druk 3494).

Wymienione projekty zostały zintegrowane w postaci jednolitego projektu ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (dalej „pr.u.s.m.”), stanowiącego załącznik do sprawozdania podkomisji nadzwyczajnej do rozpatrzenia wymienionych projektów, przedstawionego Komisji Infrastruktury Sejmu RP VI Kadencji w dniu 25 maja 2011 r. (pismo INF-0141-20-11). Opinia bierze też pod uwagę stanowiska zaprezentowane w trakcie posiedzenia Komisji Infrastruktury (nr 389) z 7 czerwca 2011 r. (Biuletyn nr 5140/VI kad.).

Niniejsza opinia za główne kryteria oceny konstytucyjności przepisów pr.u.s.m. przyjmuje standardy odnoszące się do spółdzielczości mieszkaniowej sformułowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego[1]. Spółdzielczość mieszkaniowa była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa TK, często, choć nie wyłącznie, w związku z przepisami ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 119, poz. 1116 z późn. zm.), zwanej dalej „obecną u.s.m.”. Trzeba wszakże przyznać, że powoływane orzecznictwo jest niekiedy niejednolite wewnętrznie – np. do wyroku TK z 17 grudnia 2008 r., sygn. P 16/08 zgłoszono dziewięć zdań odrębnych.

Spółdzielczość mieszkaniowa nie jest bezpośrednio uregulowana w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., co „nie oznacza to, że tworzenie i działalność spółdzielni nie ma wymiaru konstytucyjnego” (teza wyrażona explicite w wyrokach w sprawach K 5/01 i K 64/07). Dlatego przepisy pr.u.s.m. należy ocenić przede wszystkim pod kątem ich zgodności z następującymi zasadami konstytucyjnymi: (1) zasadą ochrony własności i prawa dziedziczenia (art. 21 oraz art. 64 Konstytucji), (2) zasadą równości wobec prawa i niedopuszczalności dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym i gospodarczym (art. 32 Konstytucji), (3) zasadą wolności zrzeszania się (art. 58 ust. 1 Konstytucji), oraz (4) zasadą prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Uzupełniającymi zasadami konstytucyjnymi istotnymi dla pr.u.s.m. są również: (5) zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), (6) zasada ochrony godności człowieka (art. 30 Konstytucji) oraz (7) zasada proporcjonalności dopuszczalnych ograniczeń praw i wolności obywatelskich (art. 31 ust. 3 Konstytucji).

Na podstawie powyższych wzorców kontroli w orzecznictwie TK wypracowano podstawowe zasady stanowiące kryteria oceny zgodności przepisów o spółdzielniach mieszkaniowych z Konstytucją. Najważniejsze z nich (cyt. za uzasadnieniem wyroku z 15 lipca 2009 r., sygn. K 64/07) to:

a)        działalność spółdzielni nie jest wyłączona spod gwarancji wolności zrzeszania się (w tym przystąpienie i przynależność do spółdzielni oraz wystąpienie z niej powinno stanowić wyraz przysługującej każdemu człowiekowi wolności zrzeszania się),

b)        popieranie przez władze publiczne działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania powinno być realizowane przez stworzenie instytucji prawnych umożliwiających osobom fizycznym podejmowanie zbiorowych działań, zmierzających do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych,

c)        spółdzielnie mieszkaniowe ze względu na ich szczególny status prawny wymagają odrębnej ustawy,

d)        spółdzielnie mieszkaniowe to podmioty prawne, których własność podlega konstytucyjnej ochronie, a każda ingerencja ustawodawcy musi być uzasadniona koniecznością realizacji jednej z wartości określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji,

e)        majątek spółdzielni należy do zbiorowości jej członków,

f)         ochrona własności spółdzielni jako własności grupowej jest uzasadniona, gdy służy ochronie praw przysługujących jej członkom i nie może być wykorzystywana przeciwko tym prawom.

Na podstawie takich przesłanek, wobec pr.u.s.m. można zgłosić następujące opinie:

1.        Istota, zakres oraz cele zmian polskiego porządku prawnego wprowadzane przez pr.u.s.m.

Przedmiotem regulacji pr.u.s.m. jest przede wszystkim ustrój i zasady działania spółdzielni mieszkaniowych, a także istota spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego (art. 14-21 pr.u.s.m.), spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu (art. 22-33 pr.u.s.m.) oraz prawa odrębnej własności lokalu (art. 34-39 pr.u.s.m.). Pr.u.s.m. obejmuje też przepisy karne i zmiany w przepisach obowiązujących oraz istotne przepisy przejściowe.

Dla oceny konstytucyjności pr.u.s.m. zasadnicze znaczenie mają dwie okoliczności formalne. Po pierwsze, projektowana ustawa uchyla i zastępuje obecną u.s.m. (art. 62 pr.u.s.m.). Jest to zrozumiałe z uwagi na wielość zmian dokonanych w obecnej u.s.m. przez Sejm, a także znaczną liczbę interwencji TK. Autorzy pr.u.s.m. zdecydowali się wszak na przygotowanie nowego tekstu ustawy, a nie jedynie zaproponowanie opublikowania tekstu jednolitego, gdyż zmiany przewidziane przez pr.u.s.m. w wielu punktach mają charakter zmian fundamentalnych. Rozwiązanie takie należy uznać za właściwe z perspektywy zasad poprawnej legislacji. W orzecznictwie TK podkreśla się bowiem, że w przypadku spornych zagadnień, zwłaszcza gdy były one przedmiotem konstytucyjnoprawnych wątpliwości należy sięgać po kompleksową nowelizację (patrz np. wyrok w sprawie K 33/05). Warto też pamiętać, że zmiany modelu spółdzielczości mieszkaniowej przewidziane w pr.u.s.m. mają na celu kontynuację przekształceń własnościowych w spółdzielniach, które były jednak niekiedy wstrzymywane lub niekonsekwentnie wdrażane w ustawach nowelizujących obecną u.s.m. w latach 2002-2009.

Po drugie, projektowana ustawa stanowi zasadniczo szeroko rozumianą lex specialis wobec ustawy z 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848, z późn. zm., dalej „Prawo spółdzielcze”; patrz art. 2 ust. 1 pr.u.s.m.). W pewnym zakresie pr.u.s.m. modyfikuje również przepisy ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 oraz z 2004 r. Nr 141, poz. 1492, dalej „u.wł.lok.”). Nie ma wszak wątpliwości, że autorom pr.u.s.m. zależy na wprowadzeniu przepisów spójnych z dotychczasowym uregulowaniem zagadnień spółdzielczości oraz zasad korzystania z lokali mieszkalnych. I w tym zakresie należy uznać zasadność przyjętych rozwiązań.

Oczywiście spójność pr.u.s.m. oraz innych ustaw o zbliżonym przedmiocie regulacji nie może prowadzić do zahamowania zmian w stosunku do status quo iuris, proponowanych przez pr.u.s.m. W cytowanych orzeczeniach TK podkreśla się, że zasady konstytucyjne, np. zasada równości, nie mogą ostatecznie petryfikować porządku prawnego ani paraliżować ewolucji porządku publicznego (K 25/95, K 51/05). W tym sensie badanie zgodności ustaw z Konstytucją musi dopuszczać szeroką swobodę ustawodawcy przy stanowieniu prawa.

Pięć szczegółowych zagadnień wydaje się mieć największe znaczenie z punktu widzenia zgodności pr.u.s.m. z Konstytucją.

2.        Członkostwo w spółdzielni a prawo do lokalu

Jedną z kluczowych kwestii uregulowanych w pr.u.s.m. jest członkostwo w spółdzielni mieszkaniowej. Co szczególnie ważne, projekt zasadniczo zmienia rolę prawa członkowskiego. Dotychczasowa zasada związania spółdzielczego lokatorskiego i własnościowego prawa do lokalu z członkostwem w spółdzielni zostaje zastąpiona odwrotną zasadą związania członkostwa w spółdzielni z tymi prawami. Inaczej mówiąc, członkostwo w spółdzielni ma być uzależnione od prawa do lokalu, a nie – jak dotąd – prawo do lokalu od członkostwa. To bardzo ważna zmiana. Jest to bowiem odwrócenie zasady wywodzącej się jeszcze z 1961 r., a więc jednego z reliktów dawnego ustroju społeczno-gospodarczego. To także umocnienie prawa chronionego przez Konstytucję prawa własności, gdyż formalnie znosi się w ten sposób, dotychczasowy warunek nabycia prawa rzeczowego, jakim jest członkostwo w spółdzielni. Proponowane rozwiązanie oznacza także zerwanie z fikcją, że prawo członkowskie ma charakter prawa głównego, a prawo do lokalu - prawa akcesoryjnego. Prowadzi to wreszcie do przyjęcia rozwiązania analogicznego do ustawy o własności lokali, zgodnie z którą własność lokalu jest ex lege podstawą nabycia członkostwa we wspólnocie mieszkaniowej.

Proponowana zmiana ustroju spółdzielczości mieszkaniowej wydaje się być zgodna z Konstytucją, tak jak jej fundamentalne zasady można odczytać w orzecznictwie TK. Już w wyroku w sprawie K 32/03 TK uznał, że związanie prawa podmiotowego do lokalu z członkostwem w spółdzielni nie może prowadzić do zróżnicowania zakresu prawnej ochrony osób, którym przysługują spółdzielcze prawa do lokalu z ochroną właściciela. Takie rozwiązanie prowadziłoby do nierównego traktowania podmiotów uprawnionych i w konsekwencji do naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Wskazana fundamentalna zmiana dokonuje się poprzez kilka równoczesnych rozwiązań. Przepis art. 6 pr.u.s.m. przewiduje m.in., że członkami spółdzielni są z mocy ustawy (a nie dopiero „mogą zostać”) osoby, którym przysługuje ekspektatywa prawa odrębnej własności lokalu, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu albo spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego, choćby nie złożyły oświadczenia o przystąpieniu i nie zostały przyjęte. Rozwiązania te zasadniczo różnią się od uregulowań zawartych w art. 3 obecnej u.s.m., choć należy uznać, że idą w kierunku już od dawna sugerowanym przez orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (patrz m.in. wyrok w sprawie K 32/03).

Powyższa zasada nie prowadzi jednak oczywiście do likwidacji stosunku prawnego członkostwa w spółdzielni. Art. 6 ust. 5 pr.u.s.m. utrzymuje bowiem, że osoba, która nabyła prawo odrębnej własności lokalu, a więc jakby zmieniła reżim prawny korzystania z lokalu, zachowuje członkostwo w spółdzielni. Natomiast właścicielowi lokalu przysługuje roszczenie o przyjęcie w poczet członków spółdzielni. Zasadność takiego rozwiązania znajduje swoje mocne potwierdzenie w orzecznictwie TK. M.in. w wyroku w sprawie K 5/01 TK orzekł, że przepisy powodujące, że właścicielami lokali mieszkalnych w budynkach wybudowanych i zarządzanych przez spółdzielnie są osoby, które nie są spółdzielcami, a przez to nie mają wpływu na decyzje spółdzielni, naruszają konstytucyjną zasadę równości. Stan taki TK stwierdzał i krytycznie oceniał już w wyrokach w sprawach SK 15/00 oraz K 23/00. Z drugiej strony ochrona własności spółdzielczej nie powinna uzasadniać ograniczania prawa członka spółdzielni do ustanowienia na jego rzecz odrębnej własności lokalu.

Dodatkowo art. 6 ust. 6 pr.u.s.m. przewiduje, że w wypadku zgłoszenia się kilku uprawnionych rozstrzyga sąd w postępowaniu nieprocesowym. Po bezskutecznym upływie wyznaczonego przez spółdzielnię terminu wystąpienia do sądu, nie dłuższego niż 12 miesięcy, wyboru dokonuje spółdzielnia. Zasada sądowego rozstrzygania takich sporów jest już znana z art. 3 ust. 5 obecnej u.s.m., ale pr.u.s.m. wprowadza 12-miesięczny termin. Przepisy pr.u.s.m. mają więc między innymi mobilizować spadkobierców do rozstrzygania kwestii spadkowych w zakresie praw do lokalu, aby w ten sposób nie pozbawiać osób uprawnionych możliwości korzystania z uprawnień, które mogą im przysługiwać. 

Natomiast w konsekwencji wejścia w życie przepisów pr.u.s.m. osoby, którym nie przysługują prawa lokatorskie czy własnościowe, a także osoby, które nie ubiegają się o ustanowienie praw lokatorskich albo praw odrębnej własności lokali, utracą członkostwo w spółdzielni. Ze względu na funkcje obu typów praw (rzeczowego i korporacyjnego) nie ma jednak podstaw do twierdzenia, że zasada ochrony praw nabytych doznaje tu nieuzasadnionego ograniczenia.

Można by postawić pytanie, czy przewidziane w pr.u.s.m. przypadki nabycia lub utraty ex lege członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej nie stanowią naruszenia zasady dobrowolności tego członkostwa. Dobrowolność udziału w funkcjonowaniu spółdzielni podlega bowiem ochronie na podstawie art. 58 ust. 1 Konstytucji (patrz m.in. wyrok w sprawie K 5/01). TK podkreślił też, że zasadą ustroju Rzeczypospolitej Polskiej jest wolność tworzenia „dobrowolnych zrzeszeń”, innych niż związki zawodowe, stowarzyszenia, fundacje itp. wymienione explicite w art. 12 Konstytucji (patrz też wyrok w sprawie K 32/03).

W świetle przywołanym orzeczeń nie znajduję podstawy, aby przepisom pr.u.s.m. postawić zarzut naruszenia art. 58 Konstytucji. Już w 1986 r. Sąd Najwyższy wskazał przecież, że dobrowolność wykreowania określonych praw podmiotowych jest urzeczywistniona już w momencie zawierania umowy dotyczącej prawa rzeczowego (m.in. umowy o zamianę lokali spółdzielczych, patrz wyrok z 17 marca 1986 r., I CR 485/85, OSNCP 1987, nr 2-3, poz. 40). Osoba, która nabywa prawo do lokalu decyduje w ten sposób o swoim członkostwie w spółdzielni, tak jak osoba, która nabywa własność lokalu decyduje o swoim członkostwie we wspólnocie mieszkaniowej. Również TK stoi na stanowisku, że konstytucyjna zasada wolności zrzeszania się uzasadnia szeroką interpretację praw członków spółdzielni do rozstrzygania o własnym statusie, włącznie z prawem do opuszczenia jej, albo do podziału spółdzielni. Jeśli więc skutek prawny w postaci nabycia członkostwa lub jej utraty stanowi następstwo dobrowolnej czynności rozporządzającej mającej za przedmiot majątek członka spółdzielni (jego prawo do lokalu), to takiemu rozwiązaniu nie można postawić zarzutu naruszenia Konstytucji (por. wyrok w sprawie K 5/01).

Do kwestii związania praw rzeczowych i członkostwa w spółdzielni nie mają również zastosowania zastrzeżenia wyrażone w wyroku TK w sprawie P 16/08. TK stwierdził wówczas, że „obligatoryjność uwłaszczenia [członków spółdzielni] i wykluczenie jakiejkolwiek autonomii spółdzielni w zakresie kształtowania zasad uwłaszczenia oznacza nieproporcjonalną ingerencję w prawa osoby prawnej, jaką jest spółdzielnia”. W analizowanym przypadku art. 6 pr.u.s.m. członkostwo w spółdzielni nie powoduje zmniejszenia majątku spółdzielni, ani zwiększenia liczby osób ubiegających się o nabycie prawa do lokalu.

Konstytucyjna zasada wolności zrzeszania w powiązaniu z zasadą ochrony własności są honorowane również przez to, że pr.u.s.m. nie likwiduje dotychczasowego zróżnicowania praw do lokalu w spółdzielniach mieszkaniowych. Autorzy pr.u.s.m. zdają sobie sprawę z faktu, że ze względów ekonomicznych nie byłoby możliwe powszechne uwłaszczenie wszystkich lokatorów zajmujących mieszkania wybudowane przez spółdzielnie, a z drugiej strony takie rozwiązanie mogłoby się spotkać z trudnym do odparcia zarzutem ograniczenia konstytucyjnego prawa własności przy nieuwzględnieniu w wystarczającym zakresie zasady proporcjonalności. W tym sensie pr.u.s.m. realizuje zasadę wyrażoną w wyroku TK w sprawie K 32/03, że ustawodawca ma swobodę tworzenia praw rzeczowych, choć nie jest to swoboda nieograniczona. Nie powinna bowiem uzasadniać rozwiązań, które prowadziłyby do pozbawienia praw już istniejących stosownej ochrony (TK powołuje też wcześniejsze orzeczenia, m.in. wyrok z 13 kwietnia 1999 r., sygn. K 36/98 i wyrok z 2 czerwca 1999 r., sygn. K 34/98).

Utrzymując zróżnicowanie praw do lokalu przysługujących w spółdzielniach mieszkaniowych przepisy pr.u.s.m. proponują, aby spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego było prawem niezbywalnym i nie podlegającym dziedziczeniu, ani egzekucji. Natomiast spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego jest zbywalne, przechodzi na spadkobierców i może podlegać egzekucji, a w przypadku zbycia spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego nabywca staje się członkiem spółdzielni. Dotyczy to również spadkobiercy, zapisobiorcy i licytanta (art. 22 pr.u.s.m.). Jeśli uświadomimy sobie różne zwroty i spory o dopuszczalność spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, widzimy że autorzy przyjęli taką wersję tego prawa, która w orzecznictwie TK cieszyła się najsilniejszym wsparciem (patrz wyroki K 23/98, K 42/02 a nawet uznawany za zbyt powściągliwy – wyrok w sprawie P 16/08).

Można też przyjąć, że pogodzenie prawa rzeczowego (prawa do lokalu) oraz prawa korporacyjnego (członkostwa w spółdzielni) stanowi zgodny z zasadami ustroju przykład wyważenia zasad konstytucyjnych, przede wszystkim zasady wolności zrzeszania się oraz zasady ochrony własności, a jednocześnie przykład wyważenia interesów osób korzystających z lokali mieszkalnych w świetle zasad gospodarki rynkowej oraz wyważenia interesów spółdzielni i jej członków (por. orzeczenia w sprawach K 25/95 i K 5/01).

3.        Odrębna własność lokalu a zarząd nieruchomością wspólną

Drugą kluczową kwestią uregulowaną w pr.u.s.m. jest relacja między przepisami o spółdzielniach mieszkaniowych, a przepisami ustawy o własności lokali w odniesieniu do wyodrębniania własności lokali.

Podstawową zasadą jest umowny charakter stosunku między członkiem spółdzielni, poszukującym najsilniejszego prawa, a samą spółdzielnią. W tym zakresie art. 34 i nast. pr.u.s.m. przewiduje umowny tryb kształtowania praw obu stron („Z członkiem spółdzielni ubiegającym się o ustanowienie odrębnej własności lokalu spółdzielnia zawiera umowę o budowę lokalu … [która] powinna zobowiązywać strony do zawarcia, po wybudowaniu lokalu, umowy o ustanowienie odrębnej własności tego lokalu …”). Imperatywna forma przepisu wyraźnie wskazuje, że przepisu tego nie należy uznawać za dyspozytywny. Dyskrecjonalna władza spółdzielni nad członkiem jest więc istotnie ograniczona. Oznacza to przyjęcie zasady znajdującej wyraz w orzecznictwie TK, że nadmierna ogólność przepisów lub postanowień statutów, które stwarzają „możliwość daleko idącej swobody w zakresie kształtowania praw i obowiązków członków spółdzielni” budzi poważne zastrzeżenia i może być podstawą uznania takich przepisów za naruszające zasadę demokratycznego państwa prawnego (patrz np. wyrok w sprawie K 32/03).

Jednocześnie art. 37 ust. 1 pr.u.s.m. stanowi, że „Spółdzielnia ustanawia na rzecz członka odrębną własność lokalu najpóźniej w terminie 3 miesięcy po jego wybudowaniu (…)”. Dzięki tym przepisom spółdzielnie, w przypadku nowych inwestycji, nie mogą więc swoim członkom oferować słabszych praw (praw spółdzielczych), jeśli spółdzielcy chcą uzyskać prawo mocniejsze (własność lokalu). Aby przy tym rozwiązać kolizję dwóch reżimów prawnych: wynikającego z pr.u.s.m. oraz z u.wł.lok. w art. 37 ust. 3 pr.u.s.m. przewiduje się, iż po ustanowieniu odrębnej własności pierwszego lokalu stosuje się do niego przepisy u.wł.lok. niezależnie od pozostawania przez właściciela tego lokalu członkiem spółdzielni[2]. Zatem wspólnota mieszkaniowa powstaje z chwilą wyodrębnienia własności pierwszego lokalu, a nie wszystkich lokali. Od tej chwili zgodnie z przepisami u.wł.lok. spółdzielnia jest tzw. właścicielem dotychczasowym. Z kolei właściciel lokalu zachowuje nadal członkostwo w spółdzielni, a więc ma wpływ na zarząd nieruchomością wspólną i jako członek wspólnoty i jako członek spółdzielni. Jednocześnie właściciel lokalu zachowuje jednak wpływ na zarząd nieruchomością wspólną jako członek wspólnoty mieszkaniowej. Zasadność takiego rozwiązania opiera się m.in. przekonaniu, że przepisy, które ze względu na kolizję obecnej u.s.m. oraz u.wł.lok. utrudniają realizację praw członków spółdzielni do nabycia własności lokalu, są niezgodne z Konstytucją, a zmiana art. 42 obecnej u.s.m. okazała się niewystarczająca (por. wyrok w sprawie K 42/02).

Nie mam także wątpliwości, że powyższe przepisy zaprojektowano w taki sposób, aby chronić taką wartość jak bezpieczeństwo prawne obywateli - członków spółdzielni. Nikt nie jest jednak zmuszany do przyjęcia powyższych rozwiązań, gdyż cytowany art. 37 ust. 1 pr.u.s.m. wskazuje, że znajdują one zastosowanie do „członka spółdzielni ubiegającego się o ustanowienie odrębnej własności lokalu”, a nie w jakiś automatyczny, arbitralny sposób. W świetle zastrzeżeń, jakie TK zgłosił (w wyroku w sprawie P 16/08) wobec trzymiesięcznego okresu można mieć pewne wątpliwości, czy termin 3-miesięczny jest realny a przez to czy jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP, w szczególności z wynikającą z niego zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Warto zauważyć, że art. 17¹⁴ obecnej u.s.m. w podobnej sprawie przewiduje się termin 6-miesięczny.

4.        Przekształcenia spółdzielczych praw do lokali w prawa odrębnej własności

Istotną rolę w stosowaniu każdej ustawy odgrywają przepisy przejściowe. Dotyczyć to może również pr.u.s.m., projektu uwikłanego systemowo, historycznie i politycznie. Z tego względu oceny zgodności z Konstytucją wymagają przepisy regulujące przekształcenie istniejących spółdzielczych praw do lokali w prawo odrębnej własności lokali. Kwestia ta jest też istotna z powodu toczących się w sądach powszechnych licznych postępowań przeciwko spółdzielniom o ustanowienie odrębnej własności lokalu. W świetle dotychczasowej u.s.m. realizacja prawa członków spółdzielni mieszkaniowych do przeniesienia na nich odrębnej własności lokali uzależniona była od uregulowania sytuacji prawnej gruntów, na których zostały wzniesione budynki (art. 36 obecnej u.s.m.). Często jednak spółdzielnie nie podejmowały lub nie mogły podjąć odpowiednich działań w tym zakresie.

Praktyka ta może ulec zmianie pod rządami nowej u.s.m. W myśl art. 49 ust. 1 pr.u.s.m., jeżeli do dnia wejścia w życie nowouchwalonej ustawy spółdzielnia (reprezentowana przez zarząd) nie dokona czynności określonych w przepisach art. 41 - 43 obecnej u.s.m., tzn. wystąpienia z wnioskiem o połączenie lub podział nieruchomości, podjęcia czynności związanych z rozgraniczeniem oraz połączeniem nieruchomości, określenia przedmiotu odrębnej własności na podstawie uchwały zarządu określającej przedmiot odrębnej własności, albo jeśli sąd prawomocnie stwierdził nieważność wcześniejszej uchwały zarządu spółdzielni, wówczas uchwałę określającą przedmiot odrębnej własności podejmie rada nadzorcza spółdzielni w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie nowej ustawy (pr.u.s.m.).

Mamy więc do czynienia z rozwiązaniem dyscyplinującym spółdzielnie, aby skuteczniej realizowały uprawnienia swoich członków domagających się nabycia prawa własności lokali mieszkalnych. W orzecznictwie TK kwestia obowiązków spółdzielni względem członków występujących z roszczeniem o nabycie własności lokalu była już przedmiotem rozstrzygnięcia. TK wskazał m.in. na niekonstytucyjność przepisów, które umożliwiają niewykonywanie przez spółdzielnie ich obowiązków względem członków dążących do realizacji uprawnienia do nabycia własności lokali (patrz np. wyrok w sprawie K 42/02). Do kwestii tej TK wracał też w innych orzeczeniach uznając zaskarżone przepisy za zgodne z art. 58. ust. 1 Konstytucji, ale za niezgodne z art. 75 (por. wyrok w sprawie K 64/07). Wyroki TK nie doprowadziły jednak do rozwiązania problemów, zwłaszcza że doktryna zgłaszała wobec nich istotne zastrzeżenia. Dlatego kwestia ta jest ponownie uregulowana przez pr.u.s.m.

Na marginesie warto zauważyć, że obecny termin wejścia w życie nowej u.s.m. – 1 września 2011 r. (art. 63 pr.u.s.m.) wydaje się zbyt krótki, mimo że i tak jest to pozytywna zmiana oryginalnego tekstu pr.u.s.m. Wstępny pr.u.s.m. zakładał tylko 14 dni od wejścia w życie ustawy. W cytowanym już wcześniej wyroku w sprawie K 64/07 TK uznał m.in., że 18-dniowe vacatio legis jest zbyt krótkie.

Dalej w pr.u.s.m. zawarty jest przepis, mający na celu usunięcie istotnej proceduralnej blokady rzeczywistego uwłaszczenia spółdzielców. Zgodnie z art. 49 ust. 5 pr.u.s.m. uchwała zarządu lub uchwała rady nadzorczej albo prawomocne orzeczenie sądu zastępujące tę uchwałę stanowi podstawę wpisu odrębnej własności lokalu w księdze wieczystej na wniosek zainteresowanego członka spółdzielni, któremu przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Tym samym można uniknąć konieczności zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Natomiast art. 49 ust. 6 pr.u.s.m. dodaje, że uchwała zarządu lub uchwała rady nadzorczej spółdzielni stanowią podstawę wpisu w księdze wieczystej pod warunkami wskazanymi w tym przepisie oraz po przedstawieniu zaświadczenia spółdzielni o spłaceniu przez spółdzielcę zobowiązań spółdzielni przypadających na lokal, w tym w szczególności zadłużenia kredytowego spółdzielni.

Sytuację polegającą na tym, że nabycie prawa własności lokalu następuje po spłacie przez spółdzielcę zobowiązań finansowych, jakie spółdzielnia zaciągnęła w celu wybudowania lokalu, należy uznać za zgodną z Konstytucją. We wcześniejszych orzeczeniach (m.in. w sprawie K 5/01) TK zakwestionował bowiem dawny art. 46 u.s.m. przewidujący możność wykupienia lokalu po zaniżonej i sztywnej cenie (wówczas 3% wartości lokalu), jako godzący w konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności (art. 64 Konstytucji), ale także nie znajdujący uzasadnienia w art. 75 Konstytucji przewidującym „politykę władz publicznych zmierzającą do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych obywateli …”.

Nawiązując przy tym do wyroku TK w sprawie P 16/08 należy podkreślić, że zamiana prawa „słabszego” (spółdzielczego) na silniejsze (własność lokalu) nie dokonuje się wbrew spółdzielni, ani poza jej kontrolą. Przeciwnie omawiane przepisy mają prowadzić do mobilizacji działań organów spółdzielni w celu realizacji prawa osoby, której przysługuje prawo rzeczowe.

5.        Prawo spółdzielni do gruntów – szczególny tryb zasiedzenia

Kolejny ważny przepis przejściowy zawarty w pr.u.s.m. (art. 46) przewiduje, iż spółdzielnia, która na gruncie będącym w dniu 5 grudnia 1990 r. w jej posiadaniu i stanowiącym własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego (…) wybudowała sama lub jej poprzednik prawny wybudował budynki lub inne urządzenia trwale związane z gruntem, wówczas spółdzielnia taka nabywa własność tego gruntu przez zasiedzenie już po upływie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie pr.u.s.m. i w takim zakresie, w jakim grunt ten jest niezbędny do prawidłowego korzystania z budynków i innych urządzeń.

Postanowienie art. 46 ust. 1 stosuje się odpowiednio także w przypadkach, gdy spółdzielnia lub jej poprzednik prawny wybudował budynki lub inne urządzenia trwale związane z gruntem stanowiącym własność innej osoby prawnej albo osoby fizycznej albo będącym w użytkowaniu wieczystym takiej osoby (art. 46 ust. 3 pr.u.s.m.). Zasada ta nie znajduje wszakże zastosowania, jeżeli taka inna osoba prawna albo osoba fizyczna przed upływem terminu określonego w tym przepisie w związku z ust. 1 wystąpi do sądu na podstawie art. 64 i 231 § 2 K.c. w związku z art. 1047 § 1 K.p.c. z powództwem o wydanie orzeczenia zastępującego oświadczenie woli spółdzielni w sprawie nabycia własności gruntu zajętego pod budowę albo przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntu i przeniesienia własności budynków lub innych urządzeń trwale związanych z gruntem.

Zacytowane przepisy mają za zadanie przerwać różnorakie pasmo niemożności prawnych, na jakie natrafiają spółdzielcy, a niekiedy i spółdzielnie. Aby bowiem wyodrębnić własność lokalu mieszkalnego spółdzielnia musi mieć uregulowane prawo do gruntu. Jeśli jednak spółdzielnie nie mogą pokonać barier prawnych w uzyskaniu tytułu do gruntu to niezbędna jest interwencja ustawodawcy. Pamiętajmy przy tym, że mówimy o szczególnej kategorii spraw, a mianowicie takich w których nierozwiązane problemy trwają już ponad dwadzieścia lat!

W stosunku do omawianego przepisu pr.u.s.m. należy zwrócić uwagę, że podobny przepis – art. 35 ust. 4¹ obecnej u.s.m. został w 2008 r. zaskarżony do TK i w wyroku w sprawie P 34/08, uznany za niezgodny z Konstytucją, w następstwie czego utracił moc. Art. 35 ust. 4¹ obecnej u.s.m. został jednak uznany za niekonstytucyjny ze względu na naruszenie art. 2 Konstytucji, czyli zasady demokratycznego państwa prawnego, w szczególności jego niejasność, a przez to naruszenie zasad poprawnej legislacji, nie zaś ze względu na przepisy chroniące zasadę równości lub ochrony własności. Z zaskarżonych przepisów nie wynikała bowiem jasno data zasiedzenia i skutki oceny w zakresie dobrej i złej wiary posiadacza gruntu, istniała kolizja między rozwiązaniami zawartymi art. 35 ust. 4 i w art. 35 ust. 4¹ obecnej u.s.m., pojawiała się niejasna kategoria „nieznanego właściciela”, a wreszcie nie było jasnego rozstrzygnięcia w zakresie możliwości umownego uregulowania tytułu do gruntu niezależnie od instytucji zasiedzenia i „quasi-zasiedzenia” z art. 35 ust. 4¹. Omawiany tu art. 46 pr.u.s.m. unika wad pierwotnej regulacji zakwestionowanej przez TK i dlatego proponowana regulacja jest zgodna z Konstytucją.

Należy też podkreślić, że samą instytucję zasiedzenia, tak jak została uregulowana w art. 172 k.c. i podobnych przepisach TK już we wcześniejszych orzeczeniach uznał za zgodną z Konstytucją. Niezbędne jest bowiem w porządku prawnym rozwiązanie, które ma służyć usuwaniu niezgodności między długotrwałym stanem faktycznym nieuprawnionego i samoistnego posiadania a stanem prawnym.

Z kolei zastrzeżenia, jakie podnosił TK w odniesieniu do procedur przymusowego „wywłaszczenia” nie mają m.zd. zastosowania do procedury zasiedzenia na rzecz spółdzielni mieszkaniowej (por. wyrok P 16/08 punkt 6.3). Ze względu na odmienność strony podmiotowej (to nie Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest beneficjentem, lecz spółdzielnia) i inne istotne okoliczności (m.in. zakładany fakt zgodności z prawem działania spółdzielni, która budowała budynek mieszkalny na cudzym gruncie), do procedury uregulowanej w pr.u.s.m. nie powinno się stosować ograniczeń właściwych dla tradycyjnego wywłaszczenia na cele publiczne.

Do omawianych przepisów nie mam także zastrzeżeń od strony formalnej. Uwłaszczenie spółdzielni dokonuje się w drodze zasiedzenia, a więc mocą wyroku sądu i pod jego kontrolą. Można więc przyjąć, że dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym gruntów zostanie przyznana odpowiednia ochrona. Wprowadzenie drogi sądowej realizacji określonych praw jest rozwiązaniem idącym po myśli TK. Przeciwne rozwiązanie byłoby sprzeczne z Konstytucją, zwłaszcza z art. 77 ust. 2 Konstytucji, który wprowadza bezwarunkowy zakaz wyłączania drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych praw i wolności (por. m.in. wyrok w sprawie K 42/02, a także innych orzeczeniach).

Należy też podkreślić, że przyspieszony proces uwłaszczenia spółdzielni uregulowany w art. 46 pr.u.s.m. stanowi rozwiązanie analogiczne do uwłaszczenia osób prawnych na podstawie ustawy 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 76 poz. 464 ze zm.).

6.        Umowa deweloperska

Projektowana ustawa zawiera kilka istotnych zmian w ustawie o własności lokali. Szczególne znaczenie ma nowa regulacja dotycząca umowy deweloperskiej, która jest wzorowana na przepisach dotyczących spółdzielczej umowy o budowę lokalu. W szczególności przepis art. 9 ustawy o własności lokali otrzymuje nowe brzmienie wprowadzone przepisem art. 45 ust. 3 pr.u.s.m. Obecne rozwiązania były bowiem przedmiotem krytyki TK, m.in. w postanowieniu z 2 sierpnia 2010 r., sygn. S 3/10 OTK-B 2010 nr. 6, poz. 407, gdzie TK sygnalizował lukę w prawie (podobnie też w uchwale Sądu Najwyższego z 9 grudnia 2010 r. (sygn. akt III CZP 104/10, Biul.SN 2010 nr 12, s. 10).

7.            Konkluzja

Przedstawiona analiza najważniejszych postanowień pr.u.s.m. wskazuje, że jeśli pominąć techniczną kwestię zbyt krótkiego vacatio legis, co jest kwestią techniczną, nie ma podstaw dla uznania przepisów pr.u.s.m. za niezgodne z Konstytucją RP z 2 kwietnia 1997 r. Przeciwnie autorzy pr.u.s.m. sformułowali nowe przepisy o spółdzielczości mieszkaniowej w taki sposób, aby usunąć wady dotychczasowej regulacji dostrzeżone przez TK, a jednocześnie przełamać praktyczne przeszkody i blokady w praktycznym stosowaniu obowiązujących przepisów.